ФУНКЦІЇ ТА ПОВНОВАЖЕННЯ ПРОКУРОРА В КРИМІНАЛЬНОМУ ПРОВАДЖЕННІ

Анотація. В цій статті досліджено поняття та зміст функцій і повноважень прокурора у кримінальному провадженні в Україні. З цією метою викладено законодавчі і наукові підходи щодо визначення функцій прокурора та проаналізовано чинне законодавство для з’ясування повноваження сторони обвинувачення. Додатково було порівняно процесуальний статус прокурора як процесуального керівника та керівника прокуратури, службової особи вищестоящої прокуратури.

Постановка проблеми. Завданням кримінального провадження згідно зі ст. 2 Кримінального процесуального кодексу України (далі – КПК України) є захист особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, охорона прав, свобод та законних інтересів учасників кримінального провадження, а також забезпечення швидкого, повного та неупередженого розслідування і судового розгляду.

Враховуючи те, що новим КПК України запроваджена змагальна модель кримінального судочинства, в якому беруть участь суд, сторона обвинувачення, сторона захисту, то відповідне розуміння функцій та повноважень названих суб’єктів сприятиме реалізації завдань кримінального провадження.

В аспекті даної статті дослідженню підлягають функції та повноваження прокурора в кримінальному провадженні. Неоднозначність у законодавчому регулюванні цього питання сприяє різній правозастосовчій практиці, що часто-густо виливається у порушення норм права. У свою чергу масштабні реформаційні перетворення в організації діяльності органів прокуратури потребують якісно нового розуміння правової природи статусу прокурора в кримінальному провадженні. Додатковою проблематикою є співвідношення процесуального статусу прокурора як процесуального керівника та керівника прокуратури, службової особи вищестоящої прокуратури.

Аналіз публікацій, в яких започатковано розв’язання даної проблеми. Вагомий внесок у дослідження питання функцій та повноважень прокурора у кримінальному провадженні України внесли такі науковці як: Давиденко Л. М., Гончеренко В. Г., Гринюк В. О., Литвак О. М., Маляренко В. Т., Нор В. Т., Погорецький М. А., Руденко М. В., Середа Г. П., Толочко О. М., Шумило М. Є., Юрчишин В. М., Бабіков О. П. та інші.

Метою статті є комплексне дослідження суті та змісту функцій і повноважень прокурора у кримінальному процесі.

Виклад основного матеріалу. Етимологія понять «функція» і «повноваження» дає нам розуміння того, що ці категорії є взаємопов'язаними та співвідносяться між собою як загальне і особливе. Тобто, «функція» відображає комплексний характер повноважень у певній сфері суспільних відносин, а «повноваження» розкриває сутнісний зміст тієї чи іншої функції.

Однак вітчизняний законодавець не дотримується чіткого критерію у розмежуванні цих понять. Так у Конституції України повноваження прокуратури не визначаються через термін «функція». У ст. 121 Основного закону зазначається, що на прокуратуру покладається:

1) підтримання державного обвинувачення в суді; 

2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;  

3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 

4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян; 

5) нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами [1].

Окрім цього у п. 9 Перехідних положень Конституції України вказується, що прокуратура продовжує виконувати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства.

Водночас ст. 2 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 р. [3], на відміну від ст. 121 Конституції, має назву «Функції прокуратури». Відповідно до згаданої статті Закону на прокуратуру покладаються такі функції:

1) підтримання державного обвинувачення в суді; 

2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом; 

3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 

4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян [4, с. 87].

Очевидною є розбіжність між згаданими вище нормативно-правовими актами в частині конституційного закріплення функції «загального нагляду» і відповідно відсутністю її на законодавчому рівні спеціального закону.

Законодавець намагався пом’якшити цю розбіжність внесенням застереження до Розділу XIII Закону України «Про прокурату» такого змісту: «1. Прокуратура виконує функцію нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами виключно у формі представництва інтересів громадянина або держави в суді». 

Однак ця норма Перехідних положень прямо суперечить основному змісту Закону, за яким прокуратура не має права здійснювати представництво інтересів в суді щодо усіх категорій громадян, а виключно у випадках, якщо така особа неспроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність тощо (стаття 23 Закону). 

Закон не регламентує порядок реалізації функції нагляду за додержанням прав і свобод громадян, додержанням законів з цих питань щодо осіб, права та інтереси яких прокуратура не має права представляти в суді. Тому положення п.1 Розділу XIII Закону України «Про прокуратуру» не може бути реалізоване практично в абсолютній більшості випадків. Зазначене є формою дискримінації громадян, що прямо заборонено статтею 24 Конституції України [5].

Отож з положень Конституції України та Закону України «Про прокуратуру» опосередковано випливає зміст функцій та повноважень прокурора. Безпосереднє розуміння цього питання дає нам КПК України. На жаль процесуальний кодекс не містить чітко закріпленого переліку функцій прокуратури, тому їх зміст шукаємо в положеннях КПК України щодо повноважень прокурора. Відсутність такого законодавчого регулювання сприяє актуальності дослідження цього питання серед науковців.

Так, Гловюк І. вважає, що прокурор у кримінальному процесі здійснює функцію кримінального переслідування, до форм якого вона відносить: підозру, обвинувачення, здійснення щодо особи кримінального провадження із застосуванням примусових заходів медичного характеру, здійснення щодо неповнолітнього провадження із застосуванням примусових заходів виховного характеру [6, с. 18].        

У свою чергу Юрчишин В. обґрунтовує думку, що у досудовому розслідуванні прокурор виконує основні та додаткові функції. До основних функцій автор відносить: нагляд за додержанням законів усіма суб’єктами цієї стадії кримінального провадження; процесуальне керівництво органами, які розслідують кримінальні правопорушення; підготовку обвинувального акта (кримінального позову); правозахисну функцію. Додатковими функціями прокурора є: безпосередня участь прокурорів в розслідуванні кримінальних правопорушень; координаційна; запобіжна (попереджувальна); організаційного забезпечення [7, с. 150].  

Руденко М. на досудовому розслідуванні виокремлює дві самостійні функції прокурора: нагляд за додержанням законів і процесуальне керівництва під час проведення досудового розслідування [8, с. 163].  

Беручи до уваги позиції Юрчишин В., Руденко М., слід розуміти, що функція прокурора в кримінальному провадженні аж ніяк не обмежується стадією досудового розслідування. Саме тому доцільніше взяти за основу дослідження думку Толочко О., який функції прокурора співвідносить із стадіями кримінального провадження. Науковець виділяє такі процесуальні функції прокурора у кримінальному провадженні: прокурорський нагляд за додержанням законів органами досудового розслідування;  процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, організація проведення досудового кримінального провадження; підтримання обвинувачення; доведення суду позиції щодо підтримання перед судом або заперечення положень судового рішення [9, с. 83].

Тепер проаналізуємо повноваження прокурора через призму його функцій в кримінальному процесі. Враховуючи чітко визначену процесуальну форму діяльності прокурора, то аналізу підлягатимуть саме нормативні приписи.

Вагомою новелою КПК України 2012 року є основоположна норма про те, що прокурор здійснює нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням. Саме це і визначає зміст та спрямованість його повноважень.

У кримінальному процесі основні повноваження прокурора визначаються статтею 36 КПК України [2]. При цьому законодавець у названій статті розмежував компетенцію в залежності від стадії кримінального процесу. Частиною 2 названої статті окреслено повноваження при здійсненні нагляду за додержанням законів під час досудового розслідування у формі процесуального керівництва. У 4 частині цієї статті регламентовано повноваження керівників органів прокуратури та апаратів прокуратур під час судового розгляду справ та перегляду судових рішень. Частиною 5 статті окреслено права керівників органів прокуратури на зміну органу досудового розслідування, а у частині 6  - право керівників органів прокуратури на скасування постанов слідчих та підпорядкованих прокурорів [10].

Детальному аналізу підлягатимуть повноваження прокурора саме на стадії досудового розслідування в силу надважливої і активної участі у ній прокурора та обмеженому характері даної роботи.

Отож узагальнюючи положення вищезгаданої норми процесуального закону, прокурор при здійсненні нагляду за додержанням законів під час досудового розслідування уповноважений:

1) починати і доручати органу досудового розслідування його проведення; 

2) мати повний доступ до матеріалів що стосуються досудового розслідування; 

3) доручати слідчому, органу досудового розслідування, оперативним підрозділам проведення слідчих (розшукових) дій, негласних слідчих (розшукових) дій (далі – Н(С)РД), інших процесуальних дій або давати вказівки щодо їх проведення чи брати участь у них, а в необхідних випадках - особисто проводити слідчі (розшукові) та процесуальні дії;

4) скасовувати незаконні та необґрунтовані постанови слідчих; 

5) ініціювати перед керівником органу досудового розслідування питання про відсторонення слідчого від проведення досудового розслідування та призначення іншого слідчого; 

6) приймати процесуальні рішення, у тому числі щодо закриття кримінального провадження та продовження строків досудового розслідування; 

7) погоджувати або відмовляти у погодженні клопотань слідчого до слідчого судді про проведення слідчих (розшукових) дій, Н(С)РД, інших процесуальних дій у випадках, передбачених цим Кодексом, чи самостійно подавати слідчому судді такі клопотання; 

8) повідомляти особі про підозру; 

9) пред’являти цивільний позов в інтересах держави та громадян, які неспроможні самостійно захистити свої права;

10) затверджувати чи відмовляти у затвердженні обвинувального акта, клопотань про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, вносити до них зміни, самостійно їх складати і звертатися з ними до суду; 

11) підтримувати державне обвинувачення в суді, відмовлятися, змінювати його або висувати додаткове обвинувачення; 

12) погоджувати запит органу досудового розслідування про міжнародну правову допомогу, передання кримінального провадження або самостійно звертатися з таким клопотанням і доручати органу досудового розслідування виконання таких завдань; 

13) перевіряти перед направленням прокуророві вищого рівня документи органу досудового розслідування про видачу особи (екстрадицію), повертати їх відповідному органу з письмовими вказівками; 

14) доручати органам досудового розслідування проведення розшуку і затримання осіб, які вчинили кримінальне правопорушення за межами України, виконання окремих процесуальних дій з метою видачі особи (екстрадиції) за запитом компетентного органу іноземної держави; 

15) оскаржувати судові рішення; 

16) здійснювати інші повноваження, передбачені цим Кодексом.

Щодо останнього повноваження то аналіз КПК України дає змогу виділити такі додаткові правомочності у компетенції прокурора:

1)  забезпечувати проведення досудового розслідування у розумні строки (ч. 2 ст. 28 КПК).

2)  вносити клопотання Президенту України про відсторонення від посади особи, що призначена на посаду Президентом України та щодо інших осіб (ст. 154 КПК).

3)  приймати рішення про проведення контролю за вчиненням злочину і продовжувати його строк (ч. 4, 5 ст. 246 КПК).

4)  вживати заходів до збереження речей та документів, одержаних під час проведення НС(Р)Д (ч. 4 ст. 252 КПК).

5)  повідомляти про обмеження конституційних прав громадян, стосовно яких проводились НС(Р)Д (ст. 253 КПК).

6)  погоджувати чи приймати рішення про знищення відомостей, речей та документів, отриманих в результаті проведення НС(Р)Д (ст. 255 КПК).

7)  повідомляти про нову підозру чи змінювати раніше повідомлену підозру у випадках, коли повідомлення про підозру здійснювалось прокурором (ст. 279 КПК).

8)  відновлювати зупинене досудове розслідування (ст. 282 КПК).

Особливим правовим статусом наділений керівник органу прокуратури. Бабіков О. наводить приблизний перелік основних його повноважень:

1)  доручати здійснення досудового розслідування іншому органу досудового розслідування (ч. 5 ст. 36 КПК).

2)  скасовувати незаконні та необґрунтовані постанови слідчих та підпорядкованих прокурорів (ч. 6 ст. 36 КПК).

3)  визначати прокурора,  групу прокурорів та старшого прокурора у такій групі у конкретному кримінальному провадженні, змінювати процесуального керівника (ст. 37 КПК).

4)  призначати прокурора у разі задоволення відводу прокурора у кримінальному провадженні (ч. 1 ст. 83 КПК).

5)  вносити (Генеральний прокурор України) клопотання до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про відсторонення судді від посади  (ч. 3 ст. 154 КПК, ст. 101 Закону України «Про судоустрій та статус суддів»).

6)  продовжувати строки досудового розслідування (ст. 294 КПК).

7)  здійснювати письмове повідомлення про підозру особам, щодо яких здійснюється особливий порядок кримінального провадження (ст. 481 КПК).

8)  скасовувати тимчасовий чи ектрадиційний арешт або запобіжний захід за дорученням або погодженням з ГПУ (ст. 586 КПК, стаття 20 закону України «Про попереднє ув’язнення»).

9)  у межах повноважень надавати обов’язкові до виконання вказівки з питань досудового розслідування (ст. 25 ЗУ «Про прокуратуру»).     

Окрім цього з положень КПК України випливає група однорідних за суб’єктом здійснення повноважень, які закріплюються за прокурором вищого рівня та службовою особою органу прокуратури вищого рівня: 

1)  погоджувати клопотання начальника слідчого підрозділу або відмовляти у його погодженні у випадках відмови прокурора – процесуального керівника в його погодженні (ч.3 ст. 40 КПК).

2)  розглядати скарги підозрюваного, обвинуваченого, потерпілого недотримання розумних строків слідчим, прокурором під час досудового розслідування (ч. 1 ст. 308 КПК).

3)  надавати вказівки нижчестоящому прокурору  щодо строків  вчинення певних процесуальних дій або прийняття процесуальних рішень (ч. 2 ст. 308 КПК).

4)  розглядати скарги слідчого на рішення, дії чи бездіяльність прокурора та за наявності підстав здійснювати заміну прокурора (ст.ст. 312, 313 КПК).

Особливої уваги потребує положення ст. 17 Закону України «Про прокуратуру», яка встановлює засади підпорядкованості прокурорів. Не вдаючись у глибокий аналіз цього питання, що явно виходить за межі досліджуваної теми, зазначимо, що вищезгаданим положенням закріплено те, що прокурори підпорядковуються керівникам виключно в частині виконання письмових наказів адміністративного характеру, пов’язаних з організаційними питаннями діяльності прокурорів та органів прокуратури, що беззаперечно є гарантією їхньої незалежності.

Таке різноманіття у визначенні повноважень прокурора певним чином ускладнює питання щодо встановлення компетенції конкретного прокурора в окремих випадках.

Зокрема, у статті 36 КПК статус процесуального керівника та керівника органу прокуратури змішується. Пунктом 9 ч. 1 ст. 36 КПК України прийняття процесуального рішення про продовження строків досудового розслідування віднесено до компетенції прокурора, який здійснює нагляд у формі процесуального керівництва. При цьому у статтях 294, 295 КПК, якими регламентовано порядок продовження строків досудового розслідування, таке право визначено виключно за керівниками органів прокуратури.

У той же час, саме прокурор – процесуальний керівник, а не керівник прокуратури за ст. 246 КПК наділений правом на продовження строків проведення негласних слідчих (розшукових) дій, попри те, що таке повноваження ст. 36 КПК за процесуальним керівником не закріплено.

Пунктом 11 ч. 1 ст. 36 КПК саме прокурор – процесуальний керівник наділений правом повідомляти особі про підозру. У свою чергу, правом на  письмове повідомлення про підозру особам, щодо яких здійснюється особливий порядок кримінального провадження (ст. 481 КПК), наділені виключно керівники органів прокуратури, діяльність яких не пов’язана з процесуальним керівництвом у конкретній справі. 

Викликає питання також повноваження керівників органів прокуратури, визначене у ч. 6 ст. 36 КПК  щодо права скасовувати незаконні постанови слідчих та прокурорів. Оскільки правом на скасування постанови слідчого наділений й прокурор – процесуальний керівник. Таким чином законодавець одне і те саме повноваження дублює за різними суб’єктами.

Неоднозначною є й позиція щодо компетенції прокурора пред’являти підозру особі, щодо якої здійснюється особливий порядок провадження, встановлений Главою 37 КПК. Визначеним у статті 480 КПК особам підозру вправі пред’явити Генеральний прокурор України, особа, яка виконує його обов’язки, заступник Генерального прокурора України, керівник регіональної прокуратури з розмежуванням компетенції, визначеної  у ст. 481 КПК України.  

Закон України «Про прокуратуру» розмежування щодо компетенції вищезазначених прокурорів щодо винесення підозри не містить, як і ст. 36 КПК України. Натомість існує загальна норма, яка передбачає право на пред’явлення підозри лише у процесуального керівника. Права керівника прокуратури, який не є процесуальним керівником та не входить до групи прокурорів, визначені у статті 37 КПК, такого права не передбачають.  

За таких обставин виникає питання, чи вправі керівник прокуратури, уповноважений на винесення підозри щодо окремої категорії осіб, вчиняти такі дії, не будучи процесуальним керівником.  

Аналогічно залишається дискусійним питання й щодо статусу й повноважень у кримінальному провадженні прокурора при прийнятті рішення щодо внесення клопотання про проведення стосовно адвоката слідчих дій, що можуть проводитись виключно з дозволу суду.

Неоднозначним є визначення повноважень прокурора щодо надання вказівок у кримінальному провадженні. Таке право закріплено за прокурором – процесуальним керівником (п. 4 ч. 1 ст. 36 КПК) для слідчого, яким він керує; прокурором вищого рівня (ч. 2 ст. 308 КПК) прокурору нижчого рівня – процесуальному керівнику. У останньому випадку прокурор не є процесуальним керівником у кримінальному провадженні [10].

Висновки. Викладене дає підстави для висновку, що поняття і зміст функцій прокурора у кримінальному провадженні залишається не достатньо дослідженим науковими колами і на низькому рівні юридичної техніки свого законодавчого закріплення. Однак виходячи з теорії та практики видається за доцільне співвідносити функції прокурора із стадіями кримінального провадження.

Чинний КПК України закріплює концептуально важливе положення про те, що прокурор здійснює нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва. Саме цей постулат визначає основні вектори повноважень прокурора, наділяючи його особливим статусом в кримінальному провадженні.

Наведені вище суперечності вказують на необхідність систематизації та розмежування повноважень прокурорів як процесуальних керівників та керівників прокуратури, службових осіб вищестоящої прокуратури шляхом внесенням відповідних змін до Кримінального процесуального кодексу України та Закону України «Про прокуратуру».

Список використаних джерел:

1.  Конституція України: [Текст]: офіц. текст: [прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р.: станом на 15.05.2014 р.]. – К.: Мін-во юстиції України, 2015. – 124 с.

2.  Кримінальний процесуальний кодекс України від 13.04.2012 № 4651-VI [Текст]: офіц. текст: станом на 16.08.2015 р. // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2013, № 9-10, № 11-12, № 13, ст.88

3.  Про прокуратуру [Текст]: закон України від 14.10.2014 // Відомості Верховної Ради (ВВР), 2015, № 2-3, ст.12.

4.  Погорецький М. Прокурор у кримінальному процесі: щодо визначення функцій // Право України: юридичний журнал: науково-практичне фахове видання – Київ, 2015. – № 6. – С. 86-95.

5.  Рішення Консультативної ради при Генеральній прокуратурі України № 5-2/14 від 07.11.2014 // [Електрон. ресурс]. - Режим-доступу:  www.gp.gov.ua/userfiles/Rishennja_5-2-14.doc

6.  Гловюк І. В. Деякі проблеми тлумачення категорії «обвинувачення» (нормативний аспект) // Вісник кримінального судочинства. – 2015. - № 1. - С. 17-22.

7.  Юрчишин В. М. Генезис кримінальних процесуальних функцій прокурора на досудовій стадії процесу // Вісник прокуратури. – 2014. - - № 3. – С. 144-152. 

8.  Руденко М. Процесуальне керівництво досудовим розслідуванням як нова функція прокуратури України: поняття, зміст і структура // Науковий часопис Національної академії прокуратури України. – 2014. - № 1. -  С. 160-168.

9.  Толочко О. Процесуальні функції прокурора у кримінальному провадженні // Право України: юридичний журнал: науково-практичне фахове видання – Київ, 2015. – № 6. – С. 77-85.

10.                     Бабіков О. Проблемні питання у визначенні повноважень прокурора при здійсненні нагляду за додержання законів при проведенні досудового розслідування. [Електрон. ресурс]. - Режим-доступу: http://khar.gp.gov.ua/ua/intervu_ta_komentari?_m=publications&_t=rec&id=157625

© Овод Андрій, Київ, 2015