ПРАВОВИЙ РЕЖИМ ПРОЦЕСУ ПРИВАТИЗАЦІЇ І ПЕРСПЕКТИВИ ЙОГО РЕГУЛЮВАННЯ

Із проголошенням державної незалежності Україна стала на шлях ринкових реформ, що означало докорінну трансформацію всієї економічної системи. Невід’ємним елементом цих процесів стала зміна форм власності. Однак якщо в розвинених ринкових економіках зміни носили маятниковий характер –  частка приватного сектора зростала, державного зменшувалась, і навпаки, усе залежало від суспільних потреб та інтересів; то в Україні вони супроводжувалися масовим роздержавленням і приватизацією. В тогочасному суспільстві панувала думка: чим більше й скоріше приватизують державне майно, тим скоріше виникне ринкова економіка, однак забезпечити досягнення поставленої мети не вдалося. Зазначене обумовлює необхідність виявлення помилок, допущених в ході проведення трансформаційних процесів, вироблення й обґрунтування подальшої стратегії держави щодо перебудови відносин власності. Здійснення цього неможливе без ґрунтовного аналізу положень чинного законодавства.

Відповідно до ст. 11 ЗУ «Про приватизацію державного майна» приватизація здійснюється в такому порядку:

1)  опублікування списку об’єктів, які підлягають приватизації, в офіційних друкованих виданнях державних органів приватизації та місцевій пресі; 

2)  прийняття рішення про приватизацію; 

3)  опублікування інформації про прийняття рішення про приватизацію об'єкта; 

4)  проведення аудиторської перевірки фінансової звітності підприємства, що приватизується; 

5)  проведення у випадках, передбачених законодавством, екологічного аудиту об'єкта приватизації;

6)  затвердження плану приватизації або плану розміщення акцій акціонерних товариств, створених у процесі приватизації та корпоратизації, та їх реалізацію.

Зазначений вище порядок приватизації викликає ряд запитань на рахунок своєї структурно-змістовної логічності. До прикладу, з логіки законодавця після «опублікування списку об’єктів приватизації» починається наступний етап – «прийняття рішення». Цим самим нівелюється один із найважливіших етапів для прозорості та неупередженості приватизаційного процесу, а саме: «ініціювання, подання заявки та проведення конкурсу». Також «затвердження плану приватизації» виділяється як складова останнього етапу приватизації, який за своїм змістом повинен бути на ранніх етапах процесу, щоб визначити форми, методи та способи наступних приватизаційних кроків. Законодавець узагалі не виділяє стадії «здійснення державним органом приватизації контролю за виконанням угод приватизації», що дає законодавче підґрунтя для зловживань, укладення фіктивних чи удаваних угод.

Попри ці зауваження, аналіз приватизаційного процесу має здійснюватися відповідно до змісту нормативно-правових актів, а не наукових чи фахових коментарів.

Отож, проведемо покроковий аналіз цих етапів.

1     етап. Список об’єктів, які підлягають приватизації щороку визначається Кабінетом Міністрів України. Отож в 2015 році такий перелік закріплений в Постанові КМУ від 12 травня 2015 р. № 271 , де продажу підлягають держпакети акцій понад 300 об'єктів.

В цій Постанові КМУ також закріплено перелік об’єктів державної власності, що підлягають приватизації у 2015 році після їх виключення із ЗУ «Про перелік об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації».

Офіційним виданням Фонду державного майна України є додаток до Державного інформаційного бюлетеня про приватизацію - газета «Відомості приватизації», де систематично публікуються дані про об’єкти, які підлягають приватизації та рішення прийнятті по них.

З метою унормування процедури подання відомостей для різних способів продажу, обов’язкових для публікації в офіційних друкованих виданнях державних органів приватизації, ФДМ України своїм Наказом від 23.04.2012 № 562 затвердив Порядок подання відомостей для різних способів продажу, обов’язкових для публікації в офіційних друкованих виданнях державних органів приватизації.

В умовах розвитку інформаційних систем і технологій важливе місце відіграють Інтернет - ресурси. Постійні збої в роботі офіційного сайту ФДМУ, неповна і застаріла інформація свідчать про актуальність удосконалення цього інтернет - ресурсу або ж створення нового, якісного та комплексного інформаційного порталу з питань приватизації в Україні.

2     етап. Відповідно до ст. 12 ЗУ «Про приватизацію державного майна» ініціювати приватизацію об’єктів можуть державні органи приватизації, уповноважені органи управління або покупці. Заяви про приватизацію та необхідний пакет документів подаються до територіальних органів ФДМУ, які протягом 20 днів розглядають заяви та приймають рішення щодо приватизації об'єкта і в п'ятиденний строк письмово повідомляють відповідних заінтересованих осіб (Порядок подання та розгляду заяв на приватизацію,  Порядок подання та розгляду заяви про включення до переліку об'єктів, що підлягають приватизації, та заяви про приватизацію об'єктів малої приватизації).  Покупці єдиного майнового комплексу або контрольного пакета акцій разом із заявою подають бізнес-план або техніко-економічне обґрунтування післяприватизаційного розвитку об’єкта, а також довідку органу доходів і зборів про подану декларацію про майновий стан і доходи (податкову декларацію) для покупців - фізичних осіб.

У випадку позитивного рішення в місячний строк орган, що здійснює управління майном підприємства, передає у встановленому порядку державним органам приватизації функції з управління цим майном. З моменту прийняття рішення про приватизацію об’єкта і до закінчення цього процесу стосовно його майна та земельної ділянки державної власності, на якій розташований такий об’єкт, забороняється вчинення юридично значущих дій, що можуть призвести до відчуження, обміну, застави, безоплатної передачі, зміни номінальної вартості, припинення господарської організації та інших негативних наслідків. У разі необхідності для забезпечення ефективного функціонування господарської організації, що приватизується, зазначені дії здійснюються за погодженням з державним органом приватизації. Строк проведення приватизації об’єкта не повинен перевищувати двох років з моменту прийняття рішення про його приватизацію.

З логіки законодавця випливає, що «створення комісії з приватизації» є складовою цього етапу, що видається не зовсім доцільним з огляду на особливий характер діяльності, часові рамки, заключний документ етапу. Попри це ст. 13  ЗУ «Про приватизацію державного майна» визначає, що державний орган приватизації протягом місяця з дня прийняття рішення про приватизацію об'єкта затверджує склад комісії з приватизації об'єкта і встановлює строк подання проекту плану приватизації. Цей строк не повинен перевищувати двох місяців з дня затвердження складу комісії. Варто наголосити на різносторонньому характері складу комісії, до якої можуть входити за принципом однакового представництва представники господарського товариства, створеного членами трудового колективу підприємства, що приватизується, в тому числі й від профспілки, інші особи (або їх представники), які подали заяву на приватизацію, представники місцевих рад, фінансових органів, ФДМУ, Держземагентсва, Мінекології, АМКУ, органу, уповноваженого до прийняття рішення про приватизацію управляти відповідним державним майном, ДСНС (Положення про комісію з приватизації).

За рішенням комісії до її роботи можуть залучатися експерти, консультанти та інші спеціалісти, яким надається право дорадчого голосу на засіданнях комісії. Для забезпечення гласності та прозорості процесу приватизації у роботі комісії можуть брати участь народні депутати України. Основне завдання комісії – розробити план приватизації об'єкта та і забезпечити проведення оцінки вартості об'єкта приватизації;

Однак у випадку приватизації законсервованих об'єктів, об'єктів незавершеного будівництва, майна ліквідованих підприємств або об'єктів малої приватизації комісії не створюється і план не складається.

3     етап.  Див. етап 1.

4     етап. Проведення аудиторської перевірки фінансової звітності здійснюється відповідно до ЗУ «Про аудиторську діяльність». Відповідно до ст. 17 Закону підставою для проведення аудиту та надання інших аудиторських послуг є договір між аудитором  (аудиторською фірмою) та замовником. Зрозуміло що в цьому випадку замовником виступають органи ФДМУ. За своєю природою укладені договори є приватноправовими, що не відповідає правовому статусу однієї із сторін – органам ФДМУ. Вважаємо це неприпустимим також в силу особливої важливості об’єкту, який підлягає аудиту – об’єкту державної форми власності, що підлягає приватизації. Ці аспекти наводять на думку про необхідність замовлення аудиторських послуг на адміністративній основі, за умов що виключатимуть можливість обрання «вигідного» контрагента та створять середовище для неупередженого і об’єктивного висновку.

5     етап. Основні правові та організаційні засади  здійснення  екологічного  аудиту визначені ЗУ «Про екологічний аудит». Слід зазначити, що даний етап є факультативним і проводиться у випадках передбачених чинним законодавством. Однак, якщо ж екологічний аудит мав місце, то відповідно до ч. 2 ст. 14 ЗУ «Про приватизацію державного майна» до проекту плану приватизації додається висновок про проведення екологічного аудиту.

6     етап. Затвердження державним органом приватизації розробленого створеною ним комісією плану приватизації (плану розміщення акцій публічних акціонерних товариств, створених у процесі приватизації та корпоратизації) або альтернативного плану, якщо такий розроблявся трудовим колективом підприємства, що приватизується, чи іншими покупцями; план приватизації об'єкта повинен передбачати строки та способи приватизації, початкову ціну об'єкта приватизації (розмір статутного капіталу господарського товариства), рекомендовані форми платежу, розміри пакетів акцій за напрямами їх реалізації, а також забезпечення технологічної єдності виробництва, недопущення руйнування єдиних майнових комплексів, циклів, технологій, порядок використання майна, що не увійшло до статутного капіталу господарських товариств.; разом з планом приватизації об'єкта державним органом приватизації затверджується акт оцінки майна об’єкта приватизації або звіт про оцінку об’єкта приватизації із затвердженим висновком про його вартість.

Відповідно до змісту ст. 14 ЗУ «Про приватизацію державного майна», органи ФДМУ повинні протягом 10-и днів розглянути поданий їм план та прийняти рішення щодо нього. У разі відмови органу ФДМУ щодо затвердження плану, комісія з приватизації зобов’язана протягом п’яти робочих днів доопрацювати його та подати на повторний розгляд.

Щодо реалізації, яку вважаємо було б за доцільне виділити в окрему стадію, то відповідно до ст. 15 Закону приватизація державного майна здійснюється шляхом: 

-   продажу об’єктів приватизації на аукціоні; 

-   продажу об’єктів приватизації за конкурсом; 

-       продажу акцій (часток, паїв), що належать державі у господарських товариствах, на аукціоні, за конкурсом, на фондових біржах та іншими способами, що передбачають загальнодоступність та конкуренцію покупців; 

-       продажу на конкурсній основі єдиного майнового комплексу державного підприємства, що приватизується, або контрольного пакета акцій акціонерного товариства; 

-       викупу об’єктів приватизації (здійснюється з урахуванням установчих документів суб’єкта господарювання); 

-       продажу акцій на міжнародних фондових ринках; 

-       іншими способами, які встановлюються спеціальними законами, що регулюють особливості приватизації об’єктів окремих галузей.

Кожен із вище перерахованих способів має свої специфічні особливості, що потребує додаткового дослідження і виходить за рамки загальної правової оцінки приватизаційного процесу в Україні.

Аналізуючи неефективну практику приватизації державного майна в Україні, спадає на думку явна необхідність законодавчого закріплення нової, завершальної стадії приватизації – «здійснення державним органом приватизації контролю за виконанням угод приватизації». Звичайно така діяльність не повинна бути спрямована на незаконне втручання в господарську діяльність нових власників майнових комплексів. ЇЇ зміст має полягати у тимчасовому (наприклад до 5 років) фінансовому, організаційному, управлінському контролі, спрямованому на повне виконання плану приватизації. Це можна буде реалізувати шляхом укладення приватизаційної угоди на фінальній стадії приватизації, якою буде передбачено систему заходів контролю та майнової відповідальності за дотримання цих зобов'язань. Цим самим можна буде попередити масові порушення трудових і соціальних прав працівників, порушення технологічної єдності та функціонального призначення об’єкта, виявити незаконні дії, які були вчиненні на попередніх етапах і перешкоджають переданню об'єкта на законних підставах тощо.

перспективи

Як показує практика, прийняття традиційних «державних програм приватизації» на найближче майбутнє є суто формальною та популістською роботою, яка лише створює видимість змістовної роботи уряду чи парламенту. Замість цього потребує якісного та професійного реформування вітчизняне законодавство, зокрема: визначення детальних критеріїв, підстав для віднесення того чи іншого об’єкта до списку приватизаційних, створення дійсно конкурентних засад у визначенні покупця об’єкта, змістовне і повне регулювання способів приватизації на підзаконному рівні, посилення адміністративної та кримінальної відповідальності за зловживання в даній сфері.

Окрім цього, необхідне підвищення ролі та активності Громадської ради при ФДМУ, шляхом збільшення обсягу її повноважень та наділення наглядовими функціями.

В силу реформування правоохоронної системи України, зокрема створення Національного антикорупційного бюро та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, видається за доцільне створення в їх штаті департаментів по запобіганню злочинності в приватизаційній сфері, адже злочини в цьому сегменті зазвичай мають місце на ґрунті корупції чи службових зловживань.

Продовження курсу на приватизацію стратегічно важливих потужних виробничих комплексів з метою фінансування поточних видатків бюджету є неприпустимим. Критерії прийняття рішень щодо приватизації мають базуватися на пріоритетності технологічного та управлінського оновлення підприємств, підвищення їх конкурентоспроможності, а кошти, отримані від приватизації, - ефективно розподілятись для задоволення потреб стратегічного розвитку суспільства. 

Враховуючи втрату в ході приватизації можливостей прямого державного впливу на діяльність стратегічних підприємств та підприємств-монополістів, їхній продаж необхідно синхронізувати з ринковою трансформацією галузей та впровадженням адекватних систем регулювання (в енергетиці, телекомунікаційній сфері, добувних галузях, комунальному господарстві тощо). 

Пріоритетним завданням подальшої приватизаційної політики є також забезпечення суспільної довіри до приватизаційних процесів. Це дозволить уникнути в подальшому небезпеки поновлення дискусій щодо правомірності укладення приватизаційних угод, які вже завдали суттєвого негативного впливу на інвестиційний імідж України.

Перспективною має бути стратегічна орієнтованість спрямування коштів, одержаних від приватизації. В ході реалізації "нової хвилі" приватизації в Україні має бути забезпечено спрямування переважної частки отриманих коштів на інвестування в модернізацію національної економіки.

З метою запобігання перетворенню приватизаційного процесу на «змагання олігархів», слід визначити жорсткіші кваліфікаційні вимоги до учасників приватизаційних конкурсів. Адже визначення переможця за критерієм «вище запропонованої ціни» не дає далекоглядних перспектив для розвитку ринкової економіки на теренах України.

Також необхідним видається формування реального правового механізму повернення майна в держану власність в разі невиконання інвестором приватизаційної угоди, окрім форс-мажорних обставин.

З другого боку, слід створити належні правові гарантії прав покупців, які б створили привабливий інвестиційний клімат та унеможливили зловживання з боку органів державної влади.


Використані джерела:

1. Ногінова Н. М. Приватизація в Україні: упущення, досягнення і перспективи. Режим – доступу: http://www.economy.nayka.com.ua/?op=1&z=2722

2. Методичні рекомендації на тему: «Приватизація майна державних підприємств: особливості,порядок здійснення, проблеми та перспективи». Режим-доступу: https://www.google.com.ua/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&ved=0CCMQFjABahUKEwig_6CNl47JAhVJCSwKHbyqBDc&url=http%3A%2F%2Fobljustif.gov.ua%2Fwp-content%2Fuploads%2F2013%2F11%2Fprivatizatsiya.doc&usg=AFQjCNGFTfBa_q-f5B4J7siNjhv__0Hs0Q&sig2=SIAcEzeeHTtuutmw1TVVuQ&cad=rja

© Овод Андрій, Київ, 2015