вівторок, 13 жовтня 2015 р.

КОНСТИТУЦІЙНА РЕФОРМА В УКРАЇНІ: аналіз, періодизація, перспективи



Проблематика конституційної реформи в Україні останнім часом набуває все більшого резонансу. Питання реформування Основного закону держави проникло усі сфери життєдіяльності держави, суспільства та громадян. Здається, що у цьому складному процесі немає байдужих, кожен має свою позицію, переконання. Однак в силу правової неосвіченості та нігілізму, в суспільстві сформувалося викривлене, а подекуди взагалі деформоване розуміння того «що ж таке конституційна реформа?», «яка суть і значення її проведення?», «які перспективи вона відкриває перед нам»?

Конституційний процес в Україні після набуття нею незалежності, як зазначає В. Погорілко, умовно поділяється на три основні періоди, кожному з яких властиві свої особливості та специфіка: 
– перший період (1991–1996 рр.) позначився здобуттям Україною незалежності, процесом підготовки проекту Конституції та прийняттям Конституції України 28 червня 1996 року;
 – другий період (1996–2004 рр.) був, так би мовити, періодом реалізації Конституції України; 
– третій період (почався у 2004 році та триває донині) позначений початком процесу внесення змін та доповнень до Конституції України (конституційної реформи).
Процес формування українського конституціоналізму у широкому розумінні становить собою триваючу конституційну реформу. Однак ґрунтовних досліджень потребує саме третій період конституційного процесу сучасної України, в якому яскраво виражені тенденції конституційної реформи в державі.
Конституційну реформу, на мою думку, слід розглядати в такій періодизації:
1)  1998 - грудень 2004 р. – пошуки шляхів вдосконалення положень Конституції.
2) грудень 2004 - вересень 2010 рр. внесення змін до Конституції і закріплення парламентсько-президентської форми правління.
3) вересень 2010 - лютий 2014 – відновлення дії положень Конституції в редакції 1996 р.
4) лютий 2014 - … – повернення до Конституції 2004 р. та активна робота над подальшим вдосконаленням Основного закону.
Формально початком періоду конституційної реформи прийнято вважати внесення змін до Конституції шляхом прийняття Верховною Радою Закону України № 2222 від 8 грудня 2004 р. Однак питання політичної реформи вперше було виведено на рівень законопроектів про внесення змін та доповнень до Конституції України ще у 1998 році, коли на розгляд парламенту винесли два законопроекти, в першому з яких пропонувалося скасувати розділи, що регулюють діяльність Президента та Конституційного Суду України, а в другому – фактично повернутися до радянської моделі державного правління шляхом розширення повноважень парламенту, запровадження інституту Президії Верховної Ради України та скасування посади Президента. Ці законопроекти не були підтримані парламентом.
Далі слід звернути увагу на такі ключові події: 
– 16 квітня 2000 року з ініціативи Президента України Л. Кучми проведено всеукраїнський референдум з питань внесення змін до Конституції в частині організації політичної системи. Хоча народ України дав ствердну відповідь на всі чотири поставлені запитання (зокрема: формування двопалатного парламенту (81,68 % голосів); розширення підстав для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України (84,69% голосів); обмеження депутатської недоторканності (89,00 %); зменшення загальної кількості народних депутатів України з 450 до 300 (89,91 %)), жодного закону щодо внесення змін до Конституції України за наслідками референдуму не прийнято, в силу рекомендаційного характеру останнього;

 – 26 грудня 2002 року утворено Тимчасову спеціальну комісію Верховної Ради з опрацювання проектів законів про внесення змін до Конституції; 
– протягом 2003–2004 років за ініціативою Президента України Леоніда Кучми проведено «всенародне обговорення» проекту змін до Конституції.
Ці дії підготували державу до реальних конституційних змін, які мали місце в 2004 році.
Законодавець звернувся до Конституційного Суду України (далі - КСУ) для надання  висновку  щодо  відповідності проекту Закону України "Про внесення  змін до Конституції України" (№ 4180) вимогам статей 157 і 158  Конституції  України. КСУ в своєму висновку від 12.10.2004 № 2-в/2004, дійшов до того, що згаданий вище законопроект відповідає приписам статей 157 і 158 Основного Закону. Цікавим є те, що Верховна Рада України (далі - ВРУ) зверталася до КСУ з конституційним поданням щодо надання висновку по законопроекту із аналогічними по деяких положеннях приписами. Мова йде про законопроект № 4105, який 8 квітня 2004 року не був прийнятий двома третинами від конституційного складу ВРУ. Однак КСУ підтвердив те, що за змістом  Законопроект № 4180 відрізняється від Законопроекту № 4105 і є самостійним цілісним документом, що обґрунтовано викликає сумніви.
На жаль конституційний процес в Україні є занадто політизованим. 8 грудня 2004 року ВРУ прийняла Закон № 2222–IV, положення якого стали політичною домовленістю між тодішньою владою  і опозиційними силами.

Закон № 2222–IV є суттєво відмінним від своїх попередників (законопроект № 4105, перша версія законопроекту № 4180) вже хоча б тому, що в ньому передбачається обрання Президента України на всенародних виборах. Водночас Закон № 2222–IV є значно менш радикальним законом про внесення змін до Конституції України, ніж його попередники.
Серед головних змін до Конституції 2004 року слід виділити такі:
-           парламентсько-президентська форма правління з досить обмеженими повноваженнями глави держави.
-           у віданні Президента залишилася зовнішня політика країни, оборона, внутрішня безпека, а також виконавча влада на місцях; решта справ внутрішнього політичного менеджменту вирішуватиме Кабінет Міністрів і Рада національної безпеки і оборони.
-           віднесення окремих міністрів Кабінету Міністрів України (в сенсі їх призначення на посаду та фактичного підпорядкування) до Президента України, а решти – до Верховної Ради та Прем’єр-міністра України.
-           обрання народних депутатів на суто пропорційній основі.
-           строк повноважень ВРУ – 5 років.
-           встановлено несумісність діяльності депутата з іншими видами діяльності.
-           піднесення ролі і значення коаліції депутатських фракцій.
-           послаблення вертикалів влади.
-           розширено можливості Президента щодо розпуску Парламенту.
Вказані зміни довели на практиці свою недієвість, а зміни політичного керівництва в 2010 році підштовхнули до чергового етапу конституційної реформи.

Так, резонансним є рішення КСУ від 30.09.2010 № 20-рп/2010  у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності        Конституції України (конституційності) Закону України "Про внесення змін до Конституції України"  від 8 грудня 2004 року № 2222-IV. Підставою для  визнання  неконституційним Закону № 2222 в цілому є порушення встановленої Конституцією України процедури його розгляду та ухвалення. Суб'єкт права на конституційне подання акцентує, а КСУ погоджується з тим, що ВРУ мала право розглядати законопроект № 4180, щодо якого був наданий висновок КСУ і приймати відповідний закон по внесенню змін до Конституції; однак зміни до Основного закону були здійсненні шляхом прийняття Закону  № 2222, який істотно відрізняється від погодженого законопроекту № 4180.
Окрім цього, КСУ встановив, що Верховна Рада України 8 грудня 2004 року  одночасним голосуванням прийняла Закон № 2222 разом із Постановою  ВРУ "Про попереднє схвалення законопроекту  про  внесення змін  до  Конституції  України"  № 2223-IV та Законом України "Про особливості застосування Закону України "Про  вибори  Президента  України"  при повторному голосуванні 26 грудня  2004 року" № 2221-IV. Одночасне прийняття самостійних правових актів, предмет регулювання яких та визначені у статтях 91, 155 Конституції України процедури  їх  розгляду і ухвалення є різними, свідчить про порушення ВРУ частини другої  статті 19  Конституції України при прийнятті Закону № 2222.  
Саме тому КСУ в п. 4 свого Рішення наголошує, що конституційному контролю підлягає не зміст Закону № 2222, а встановлена Конституцією України процедура його розгляду та ухвалення.
Подібної точки зору притримувалася і Парламентська Асамблея Ради Європи. В п. 14  Резолюції 1466 (2005), наголошується, що конституційні зміни від 8 грудня 2004 року, схвалені як частина пакетної угоди для припинення політичної кризи,   містять положення, які Венеціанська комісія неодноразово визнавала такими, що  не відповідають принципам демократії і верховенства права. Парламентська Асамблея також зазначила, що нові конституційні зміни були схвалені без  попереднього розгляду Конституційним Судом.
Отож КСУ визнав реформу 2004 р. неконституційною, а закон № 2222, таким який втрачає чинність. Таке формулювання мотивувальної частини викликало неоднозначні відгуки та розуміння.
Суддя Шишкіна В.І. в Окремій думці до Рішення зазначає, що в ньому не сформульовано чіткої правової  позиції стосовно правових наслідків визнання  Закону № 2222 неконституційним, не запропоновано шляхи вирішення ситуації законодавцем. Принципово важливе значення має те, що в мотивувальній частині Рішення зазначається про неконституційністю Закону № 2222, що на думку Суду означає відновлення дії попередньої редакції норм Конституції України, однак в резолютивній частині такий тезис відсутній. На думку судді, тим самим КСУ здійснив конституційний перегляд існуючого устрою влади в державі, перебрав на себе повноваження установчої влади в Україні. КСУ мав би оцінити цю правову  ситуацію за казуальним підходом і не запроваджувати  універсальної  правової  позиції щодо "автоматичного" відновлення дії попередньої  редакції положень Конституції України.
Суддя Стецюк П. Б. в Окремій думці до Рішення слушно підіймає проблематику легітимності організації державної влади в Україні починаючи з 1 січня 2006 року, різноманітних правовідносин, судових рішень, які мали своїм підґрунтям саме положення Конституції в редакції 2004 року. На його думку, КСУ у Рішенні недостатньо уваги приділив порядку, строкам його виконання та правовим наслідкам реформи 2004 року узагалі.
Отже з 30 вересня 2010 року Україна жила за Конституцією в редакції 1996 року.
Буремні події кінця 2013 – початку 2014 року та політичні трансформації в суспільстві знову поставили Конституцію на «хірургічний стіл» Парламенту, який 21 лютого 2014 року прийняв Закон України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України», яким по суті відновлено положення Основного закону в редакції 2004 року.
Однак на цьому конституційна реформа не завершилася, політична верхівка держави продовжуючи традиції своїх попередників бачить вирішення глибокої кризи в України через зміни до Конституції. зокрема в частині децентралізації влади.

Проект Закону України "Про внесення змін до Конституції України  (щодо децентралізації влади)" № 2217а від 01.07.2015 р. передбачає ряд суттєвих і дуже дискусійних у суспільстві змін, зокрема:
- територія України поділена на громади, які є первинною одиницею у системі адміністративно-територіального устрою.
- розмежування повноважень у системі органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів різних рівнів здійснюється за принципом субсидіарності.
- вилучаються з конституційного регулювання місцеві державні адміністрації та відповідно скасовується інститут голів місцевих державних адміністрацій.
- утворення виконавчих органів місцевого самоврядування громади, які є підконтрольними і підзвітними раді громади.
-  закріплюється матеріальна і фінансова основа місцевого самоврядування.
- запровадження інституту префекта з широким колом повноважень, зокрема загальний нагляд.
КСУ уже встиг у рекордно малі строки надати свій висновок щодо пропонованих конституційних змін. Так, Висновком від 30.07.2015 № 2-в/2015 Суд визнав аналізований вище законопроект таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України. 
Однак ця позиція не була однозначною навіть серед складу Суду. Окремими суддями КСУ, а саме Гультаєм М. М., Мельником М. І., Сліденком І. Д., Сасом С. В., було висловлено належну та логічну критику президентської ініціативи. Судді у своїх Окремих думках до Рішення наголошують на формальному підході КСУ до аналізу положень законопроекту. Так відповідність законопроекту положенням статті 157 Конституції Суд обґрунтовує наявністю чи відсутністю указу Президента України про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, наявністю чи відсутністю прямого вилучення з Конституції України того чи іншого права тощо. Тим самим не враховується реально суспільно-політична ситуація в країні в умовах силової агресії Російської федерації.
Особливої критики підлягає запровадження інституту префекта. Судді наголошують на небезпеках, які можуть принести такі зміни:
-  не передбачено інституту висловлення недовіри префекту.
- префект здійснюватиме не лише наглядові, але й управлінські функції.
-  призначення на посаду Президентом за пропозицією Кабінету Міністрів може викликати суперечності через політичні реалії в країні.
-  не встановлюється жодної підпорядкованості префекта району префекту області.
- префект уповноважується на зупинення дії актів місцевого самоврядування з мотивів його невідповідності Конституції чи законам України з одночасним зверненням до суду.
Щодо правового статусу Президента, то він матиме право зупинити дію акта місевого самоврядування у широкому ряді випадків: якщо акт не відповідає Конституції України, створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці з одночасним зверненням до Конституційного Суду України. Зазначене нововведення дозволить двом різним суб'єктам владних повноважень зупиняти дію одного і того ж акта місцевого самоврядування та ініціювати одночасний розгляд звернень стосовно нього двома різними судами - судом загальної юрисдикції та Конституційним Судом України.
Також пропоновані Законопроектом новели не визначають граничного строку, на який Президент України може зупинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Таким чином, протягом тривалого часу відповідна територіальна громада буде позбавлена права повною мірою здійснювати місцеве самоврядування, а отже, й самостійно вирішувати суспільні справи місцевого значення та управляти ними.
Законопроектом пропонується доповнити розділ XV "Перехідні положення" Конституції України пунктом 18 такого змісту: "Особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей визначаються окремим законом". Слід зазначити, що за правовою природою перехідні положення Основного закону зазвичай мають тимчасовий характер, оскільки їх дія визначена певним проміжком часу чи певними умовами. В цьому ж випадку таких горизонтів не окреслено, що створює загрози існування такого правового режиму через прийняття закону постійного характеру. Таким чином, запропоноване Законопроектом формулювання пункту 18 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України може стати конституційною основою для збереження у звичайному законі положень, які виходять за межі здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей.

Суддя Мельник М. І. вважає, що з такими повноваженнями та принципами відносин з центральною владою, як це передбачено Комплексом заходів з виконання Мінських домовленостей та Законом України "Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей", окремі райони Донецької та Луганської областей набувають ознак федеративних утворень, що є загрозою для унітарності України. Тобто, ризики прийняття таких конституційних змін не лежать на поверхні, в самому тексті Конституції, а сховані глибше, в інструментах реалізації вказаного положення.
Суддя Гультай М. М. звертає увагу на те, що у Законопроекті відсутня вказівка на те, який орган державної влади здійснює призначення чергових виборів органів місцевого самоврядування.
Суддя Сліденко І. Д. виходячи з формального підходу до тлумачення Законопроекту, вважає, що позбавляючи прокуратуру України функції нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, законодавець фактично позбавляє громадян однієї з інституційних гарантій прав і свобод. З формальної точки зору такий підхід суперечить статті 22 Конституції України, яка забороняє звужувати зміст та обсяг існуючих прав і свобод.
Отож, ініціатива щодо децентралізації викликає ряд запитань, а чи не призведуть такі зміни до ще більшої централізації та побудови жорсткої вертикалі владі.
Очевидним стає те, що конституційна реформа на сучасному етапі не обмежиться питанням децентралізації влади, а пошириться на питання прав, свобод та обовязків людини і громадянини, а саме розширення їх змісту й реформування системи правосуддя в частині функціонування судової системи, Вищої ради юстиції, Конституційного Суду України, прокуратури, адвокатури.
З проведеного аналізу випливає, що головними субєктами конституційної реформи виступають Верховна Рада України та Конституційний Суд України. Однак велике практичне значення у підготовці змісту та підґрунтя реформ мали допоміжні, консультативні органи, які створювалися при Президентові Україні, до складу яких запрошували визначних теоретиків та практиків вітчизняного конституціоналізму. Так, з метою вдосконалення положень Основного Закону працювали:
1)       Національна конституційна рада (січень 2008 – квітень 2010 рр.);
2)       Конституційна асамблея (січень 2012 – грудень 2014 рр.);
3)       Конституційна комісія (березень 2015 - …).
 Саме завдяки діяльності цих допоміжних органів були розроблені відповідні концепції, що виражалися у положеннях президентських законопроектів по змінах до Конституції. На жаль надмірна політична залежність органів від Глави держави піддають їх роботу сумніву на предмет професійної неупередженості.
Отож Конституція України як Основний закон відображає усю складність державотворення, побудови конституційного ладу та громадянського суспільства країни, а конституційна реформа як ніколи яскраво відображає ці процеси.



Використана наукова література:
1.        Cтрижак А. Конституційна реформа в Україні: передумови, мета та способи реалізації. – Журнал  «Віче». – грудень 2014 р. - № 23. – Режим – доступу: http://www.viche.info/journal/4466/
2.        Конституційне право України / [за ред. проф. В. Ф. Погорілка]. – [Вид. 2­ге]. – К.: Наукова думка; Прецедент, 2006. – с. 58.
3.        Всеволод Речицький, Євген Захаров. Конституційна реформа 2004 року і права людини. - Режим - доступу: http://khpg.org/index.php?do=print&id=1112039734


© Овод Андрій, Київ, 2015

2 коментарі:

  1. Зміни до Конституції України проводяться періодично при зміні можновладців тільки з одною метою...Суб'єктами змін не є суспільство,не громади засновують зміни,а влада і ціль побудова міцної вертикалі влади з більшим контролем і важелями управління над гродадами.Зміни до Конституції під час воєнних дій не дає окупованим територіям приймати участі у свому волевиявленню до цих змін.

    ВідповістиВидалити
    Відповіді
    1. Звичайно, повністю з Вами погоджуюся. Характерно, що змінювати Конституцію беруться після чергових президентських виборів, от так-от Гаранти Основного закону його оберігають.
      Дякую за проявлений інтерес.

      Видалити